建設(shè)部副部長 黃衛(wèi)

2005年6月18日

加強(qiáng)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理　確保地鐵工程建設(shè)安全

各位專家，各位代表，同志們：
　　
　　大家早上好。為加強(qiáng)地鐵與地下工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理，探討地鐵與地下工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，中國土木工程學(xué)會、建設(shè)部質(zhì)量安全與行業(yè)發(fā)展司、北京市建設(shè)委員會共同主辦的“2005全國地鐵與地下工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理研討會”今天開幕了，來自不同行業(yè)、不同專業(yè)、不同部門的專家、學(xué)者會聚一堂，共同研討這一關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、關(guān)系到構(gòu)建和諧社會的重要問題，相信對各地高質(zhì)量地搞好地鐵建設(shè)具有重要意義。我代表建設(shè)部對研討會的召開表示熱烈的祝賀。
　　
　　當(dāng)前，我國正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展時(shí)期，城市人口快速增長，交通壓力日趨加大，一些特大型城市交通擁擠、阻塞的矛盾非常突出。發(fā)展地鐵等城市軌道交通對緩解特大型城市公共交通壓力，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展都具有重要作用。但是，由于我國地鐵發(fā)展歷史較短，經(jīng)驗(yàn)不足，在建設(shè)中存在著一些不容忽視的問題和不安全隱患。在國內(nèi)外地鐵工程建設(shè)中，由于對潛在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)缺乏必要的分析和論證，以及人們對客觀規(guī)律認(rèn)識不足，管理不到位，在上海、廣州以及我國臺灣地區(qū)的高雄和新加坡都出現(xiàn)過不同程度的地鐵工程事故，造成了重大經(jīng)濟(jì)損失。
　　
　　地鐵建設(shè)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制工作已經(jīng)引起工程界的高度重視，理論研究和實(shí)踐探索都在不斷深入。借此機(jī)會，我就加強(qiáng)工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作談幾點(diǎn)意見，供大家參考。
　　
　　一、加強(qiáng)工程風(fēng)險(xiǎn)管理是政府進(jìn)行社會管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容
　　
　　在現(xiàn)代社會，除了傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)因素外，更多、更危險(xiǎn)的是所謂的“人為風(fēng)險(xiǎn)”。重大工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)就屬于“人為風(fēng)險(xiǎn)”。現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)相比，具有更快、更強(qiáng)的擴(kuò)散性和更大的易受傷害性，也具有更強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。某些具體的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)會悄悄地轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌L(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)得到控制時(shí)，它甚至?xí)o整個(gè)社會帶來相關(guān)的一系列連鎖反應(yīng)。
　　
　　我們原有的政府風(fēng)險(xiǎn)管理主要側(cè)重于突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)對和恢復(fù)，而對突發(fā)事件的預(yù)測與預(yù)防工作做得不夠。較重視事后的補(bǔ)救性管理，缺少對事件發(fā)生前可能性階段的預(yù)防性管理。今后要加強(qiáng)以下幾方面的工作：
　　
　　一要牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)意識。當(dāng)今社會，各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生使風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為一種社會常態(tài)，政府應(yīng)時(shí)刻強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，并在各類組織、社會公眾中加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識教育。
　　
　　二要建立風(fēng)險(xiǎn)的全過程監(jiān)控機(jī)制。政府管理既要加強(qiáng)對各突發(fā)事件爆發(fā)后的監(jiān)控與分析，同時(shí)更要重視對風(fēng)險(xiǎn)前期的預(yù)防和管理，實(shí)現(xiàn)政府風(fēng)險(xiǎn)管理對政府危機(jī)管理的超越。
　　
　　三要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)決策的科學(xué)化和民主化。信息是決策科學(xué)化的前提，必須充分利用傳統(tǒng)手段和現(xiàn)代手段，全方位地開拓信息收集渠道，盡可能在第一時(shí)間收集到第一手信息。應(yīng)實(shí)時(shí)跟蹤風(fēng)險(xiǎn)事件的進(jìn)展，及時(shí)進(jìn)行信息反饋，為決策科學(xué)化提供前提保證。
　　
　　四要建立反饋機(jī)制。必須高度重視反饋環(huán)節(jié)，建立靈敏、迅速的反饋機(jī)制。根據(jù)反饋信息，對決策前提進(jìn)行不斷的反思，及時(shí)調(diào)整方案。譬如近幾年來通過不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院已制定了《國家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》，建設(shè)部制定了《建設(shè)系統(tǒng)破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》、《建設(shè)工程重大質(zhì)量安全事故應(yīng)急預(yù)案》和《城市橋梁系統(tǒng)突發(fā)事故應(yīng)急預(yù)案》等部門預(yù)案，目的是為下一階段的預(yù)防工作做好準(zhǔn)備。
　　
　　二、地鐵與地下工程建設(shè)方興未艾，潛在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視
　　
　　自上世紀(jì)60年代北京建成第一條地鐵線路以來，特別是最近幾年，我國地鐵建設(shè)呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢。據(jù)了解，目前我國有18個(gè)城市正在建設(shè)或規(guī)劃建設(shè)地鐵等城市軌道交通項(xiàng)目。根據(jù)我部質(zhì)量安全司今年6月的統(tǒng)計(jì)，全國試運(yùn)行、試運(yùn)營和正式運(yùn)營的城市軌道交通線路總長是422.52公里，其中地鐵187.52公里，輕軌235公里；正在建設(shè)并將于近期投入運(yùn)行的線路總長是287公里，其中地鐵211公里，輕軌76公里。與一般地面工程相比，地鐵建設(shè)項(xiàng)目有幾個(gè)特點(diǎn)：一是建設(shè)規(guī)模大，一個(gè)城市的軌道交通線路一般有百余公里至數(shù)百公里。二是技術(shù)要求高，幾乎涉及到現(xiàn)代土木工程、機(jī)電設(shè)備工程的所有高新技術(shù)領(lǐng)域。三是建設(shè)周期長，單線建設(shè)周期要4-5年，線網(wǎng)建設(shè)一般要30-50年。四是投資大，每公里造價(jià)達(dá)3-6億元，線網(wǎng)建設(shè)則需要數(shù)百億元。五是系統(tǒng)復(fù)雜，要考慮軌道交通工程的策劃、建設(shè)、運(yùn)營、資源利用的關(guān)系，項(xiàng)目管理涉及的管理要素繁雜。六是項(xiàng)目質(zhì)量要求高，技術(shù)復(fù)雜，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)大。地鐵與地下工程水文地質(zhì)條件、建設(shè)中的技術(shù)方案和機(jī)械設(shè)備、以及周邊環(huán)境（包括建筑物、道路和地下管線）具有復(fù)雜性和不確定性，在土木工程中最具有挑戰(zhàn)性。特別是在像北京、上海這樣的特大城市建設(shè)地鐵，往往要穿越已有復(fù)雜的地下工程，受到的約束條件很多，而有些從事地鐵設(shè)計(jì)、施工的單位還是第一次涉及這一領(lǐng)域。如何有效控制技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)已成為工程界必須高度重視的一項(xiàng)任務(wù)。
　　
　　三、嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行審查制度，并不斷探索新方法和新機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制
　　
　　建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度，對擬建和在建的城市地鐵工程項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，繼而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制十分必要。據(jù)了解，風(fēng)險(xiǎn)管理在地下工程的應(yīng)用研究在美國、歐洲已相當(dāng)普遍，有些國家甚至已編寫出隧道工程風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)范。而這項(xiàng)工作在我國還只是剛剛起步，但發(fā)展速度很快，水平提高迅速。特別是近兩年，各地新建地鐵項(xiàng)目都進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評估工作，對既有地鐵的安全現(xiàn)狀評價(jià)也正在開展。據(jù)了解，上海滬崇通道、北京地鐵5號線、10號線等項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估都獲得了很好的效果。日前，我部已委托土木學(xué)會組織有關(guān)專家學(xué)者就地鐵與地下工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行研究，編制《地鐵與地下工程建設(shè)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制導(dǎo)則》，待條件成熟，再出臺相應(yīng)的管理制度，進(jìn)一步推動地鐵工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作的發(fā)展與提高。
　　
　　為了保證重大工程的質(zhì)量安全，我們已經(jīng)建立了相應(yīng)的審查制度，包括《建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法》。各地鐵建設(shè)單位在地鐵建設(shè)中要嚴(yán)格執(zhí)行這些制度。
　　
　　除了這些既有制度，我們還要引入保險(xiǎn)機(jī)制，推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。責(zé)任保險(xiǎn)作為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理社會事務(wù)的一種手段，在發(fā)達(dá)國家的保險(xiǎn)市場占據(jù)著30—45％的份額，在全世界的保險(xiǎn)市場上平均占有10％左右的份額。在我國，《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對從事工程建設(shè)的各類主體規(guī)定了明確的質(zhì)量責(zé)任，這些法律規(guī)定的民事賠償責(zé)任急需通過責(zé)任保險(xiǎn)等手段給予落實(shí)。我國工程保險(xiǎn)市場急需培育和規(guī)范，這已引起主管部門以及社會各界的關(guān)注。近年來，建設(shè)部多次開展調(diào)查研究，推行設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)和工程質(zhì)量險(xiǎn)工作已取得不同程度的進(jìn)展。我部即將與保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作的意見》，全面啟動建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作。
　　
　　四、切實(shí)加強(qiáng)地鐵規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工管理，確保地鐵建設(shè)安全
　　
　　2003年建設(shè)部等九部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地鐵安全管理工作的意見》，對做好地鐵規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營的安全工作提出了具體要求。各地特別是有地鐵建設(shè)項(xiàng)目的城市，要按照《意見》的要求，加強(qiáng)對地鐵建設(shè)的管理，確保地鐵建設(shè)和運(yùn)行安全。擬建地鐵的城市，必須依據(jù)城市總體規(guī)劃和城市綜合交通規(guī)劃編制城市軌道交通規(guī)劃，科學(xué)合理地選擇軌道交通模式和確定線路，要進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目安全預(yù)評價(jià)。初步設(shè)計(jì)是地鐵項(xiàng)目建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，必須按照工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文進(jìn)行設(shè)計(jì)。我部將會同有關(guān)部門加強(qiáng)對地鐵建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審查的指導(dǎo)與監(jiān)督。地鐵項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)必須由具備相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)進(jìn)行。對于包括涉及安全問題在內(nèi)的重大設(shè)計(jì)變更，建設(shè)單位必須報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門備案。施工圖設(shè)計(jì)文件應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行審查。地鐵施工單位對影響周邊建筑物與水、氣、電、通訊管線安全的情況要預(yù)先進(jìn)行充分考慮、研究，對可能影響結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和施工安全的重要施工工藝和專項(xiàng)施工方案要組織專家論證、審查。各地建設(shè)行政主管部門要加強(qiáng)對地鐵建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督，從項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收，實(shí)行全過程跟蹤監(jiān)督，確保安全。
　　
　　從更廣的角度來看，我們還要對地下空間的開發(fā)利用給予高度重視。要科學(xué)制定地下空間資源的開發(fā)利用規(guī)劃，做到淺層、深層地下空間資源的合理有序地開發(fā)，做好城市建筑空間與地下交通的結(jié)合。注重環(huán)境設(shè)計(jì)，研究地下空間的舒適性、方位感、安全感和耐久性等技術(shù)問題。加強(qiáng)復(fù)雜地質(zhì)條件的超前預(yù)報(bào)技術(shù)研究，提高超前地質(zhì)預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率和可信度。引進(jìn)與開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的地下工程施工成套設(shè)備，改善施工作業(yè)條件，提高勞動生產(chǎn)率和機(jī)械化施工水平。
　　
　　同志們，發(fā)展城市軌道交通，建設(shè)地鐵工程，合理開發(fā)利用地下空間是貫徹落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的要求。我國的地鐵與地下工程開發(fā)建設(shè)還只是剛剛起步，任重道遠(yuǎn)，但是，幾十年的基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)實(shí)踐造就了一支理論基礎(chǔ)扎實(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、特別能戰(zhàn)斗的中國工程建設(shè)隊(duì)伍。相信通過大家的努力，我們一定能夠把我們的地鐵建設(shè)成世界上最安全、最適用、最經(jīng)濟(jì)的地鐵工程，為改善城鄉(xiāng)居民生活，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，構(gòu)建和諧社會作出我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
　　
　　謝謝大家。