建設部質(zhì)量安全司副司長 徐波

二○○四年十月二十日

　　經(jīng)過了一年多的調(diào)研論證和反復的討論修改，《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》終于在8月23日頒布實施了，部令的出臺對于推動審查制度的健康發(fā)展意義重大，貫徹落實好部令是當前施工圖審查工作的一項重要內(nèi)容。

　　一、回顧審查工作的開展情況以及部令的起草過程　　

　　在部令出臺的時候，我們先來回顧一下施工圖審查工作這幾年的發(fā)展情況，有助于我們更好地理解和認識審查制度的變化。2000年1月30日，在黨中央、國務院高度重視工程質(zhì)量工作的形勢下，在國內(nèi)幾個城市試點和大量調(diào)研論證的基礎上，《建設工程質(zhì)量管理條例》設立了施工圖設計文件審查制度，把施工圖審查作為工程建設管理一個必須的環(huán)節(jié)。2月份，我部頒發(fā)了建設[2000]41號文《建筑工程施工圖設計文件審查暫行辦法》，開始在建筑工程中實施施工圖審查制度。四年來，房屋建筑工程的施工圖審查工作已經(jīng)全國范圍內(nèi)全面展開，超過2/3的省市開展了市政基礎設施工程的施工圖審查。審查制度的實施是勘察設計質(zhì)量監(jiān)管方式的重大突破，可以將勘察設計文件中存在的質(zhì)量問題在工程施工之前發(fā)現(xiàn)并及時糾正；同時，這一監(jiān)管方式相比以往的質(zhì)量檢查其覆蓋面更廣，科學性和系統(tǒng)性也更強；幾年來的實踐證明，通過施工圖審查有效地避免了安全隱患和質(zhì)量事故的發(fā)生，成效十分顯著。根據(jù)對2003年審查情況的統(tǒng)計，全國審查了110402項總計8.65億平方米的房屋建筑工程項目，共發(fā)現(xiàn)違反工程建設標準強制性條文248983條次，13717個安全隱患。審查工作的開展，也使得勘察設計單位和勘察設計人員貫徹工程建設強制性標準的自覺性逐步提高，約束了建設單位一些不規(guī)范的市場行為。同時，不少地區(qū)充分發(fā)揮審查工作的作用，將審查中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，分類匯總并進行有針對性的培訓也極大地提高了當?shù)氐目辈煸O計技術水平，這些成績都是有目共睹的。

　　但是，審查制度在實施過程中也發(fā)現(xiàn)不少的問題。首先，由于是一項新的制度，大家在認識上和理解上不是很統(tǒng)一，對審查機構的組織形式、審查內(nèi)容、審查的委托形式等內(nèi)容原來只有原則規(guī)定，有些內(nèi)容如審查機構的管理，審查機構和審查人員的責任、主管部門的責任沒有明確的界定，也沒有具體的處罰規(guī)定，這些都在一定程度上造成了地方管理的差異，具體的工作中也容易產(chǎn)生一些不同的理解。其次，工作中也出現(xiàn)了審查行為不規(guī)范的問題，這主要表現(xiàn)在少數(shù)審查機構和審查人員缺乏必要的責任心和敬業(yè)精神，爭任務、搶市場，隨意壓縮審查周期，忽視審查質(zhì)量。采取政府統(tǒng)一委托的地區(qū)，也出現(xiàn)壟斷、拖延、設卡、服務不到位的現(xiàn)象；同時，個別審查機構缺乏對待審查工作的嚴肅性，人員選擇隨意性大、后期培訓管理不力，造成審查人員素質(zhì)低下，這些都嚴重影響了審查質(zhì)量和審查工作的社會形象。

　　審查工作的開展也遇到了一些誤解乃至阻力。有的地方政府和建設單位認為增加了基建投資、延長了建設周期，部分勘察該計單位也反映低水平審查高水平、知識產(chǎn)權無法得到有效保證等問題，關于審查制度必要性的爭論也一直存在，這些問題客觀上有建設各方對這項新制度在理解和認識上不足的原因，也反映了我們審查操作不規(guī)范、審查管理不到位的情況。在這次行政審批改革工作中，國務院行政審批改革領導小組辦公室曾對審查制度提出過疑問，今年3月份，培炎同志在《解放日報》關于施工圖審查的情況簡報上作了批示，建設部領導十分關心和支持這項工作，當時王素卿司長組織大家反復研究，對審查制度的重要性和必要性又進行了大量的說明，對當前的問題和今后的發(fā)展也做了客觀的分析，并給國務院作了正式的報告。經(jīng)過廣泛的調(diào)研論證和幾年來的成功實踐，我們認準了這項制度是政府監(jiān)管的一個有效手段，使用得好，一定能夠極大地推進政府監(jiān)管的水平，也能夠促進勘察設計技術質(zhì)量水平的提高，真正起到保護公共利益、公眾安全這樣一個目的。5月23日，法國戴高樂機場事故發(fā)生后，工程界對審查制度也開始有了新的認識，更為重視和關注了。

　　各省市建設主管部門為審查工作的發(fā)展付出了很多的精力和努力，幾年來，各地在工作中積累了一些具體的經(jīng)驗，對暴露出的問題都作了細致的考慮，我們也進行了較為充分的調(diào)研，因此可以說，出臺審查管理辦法部令既是客觀上的需要，其條件也是比較為成熟的。
　　
　　部令的起草過程十分認真細致，也經(jīng)過了一些反復，從2003年3月15日在北京召開部分省市的討論會到現(xiàn)在，期間我們召開了10多次不同形式的會議，反復聽取包括房地產(chǎn)開發(fā)商、勘察設計企業(yè)、施工企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)和各級建設主管部門等不同層次多方面的意見，并兩次書面征求全國各省市的意見，在SARS期間大家也沒有停頓，用電子郵件的方式，上下互動討論修改，我們還對各種輔助資料包括國內(nèi)的國外的情況都進行了匯總分析，各地也積極組織研究，為我們提供了非常有益而實用的意見，很多思路不停地進行修正。建設部領導對這項工作十分重視，2003年11月，部常務會對部令的草案進行過一次審議，2004年5月，國務院決定施工圖設計文件審查轉(zhuǎn)變管理方式后，經(jīng)部領導同意，我們根據(jù)這一精神又做了調(diào)整，今年6月29日，部常務會議討論通過后，遵照部領導指示，再次在互聯(lián)網(wǎng)上公開向社會征求意見，部里法規(guī)司對此項工作也非常重視、非常支持，現(xiàn)在部令終于出臺，應該講很不容易，是嚴謹和認真的，也體現(xiàn)了社會各界的關注。

　　二、部令規(guī)定的審查管理辦法與原有做法的異同
　　
　　新的管理辦法充分考慮了政策的連續(xù)性，也兼顧各地現(xiàn)有做法，從審查機構定位、審查工作性質(zhì)、審查責任到機構設立、任務承接、政府監(jiān)管等多方面都作了比較系統(tǒng)比較科學的規(guī)定：
　　
　?。ㄒ唬嵤┲黧w的轉(zhuǎn)變
　
　　審查制度的一個主要轉(zhuǎn)變就是轉(zhuǎn)變審查管理方式，將《建設工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定的由建設主管部門對施工圖實施審查并對審查合格的施工圖進行批準的做法，改變?yōu)橛山ㄔO主管部門認定的審查機構進行審查，審查后不需要再經(jīng)過建設主管部門的批準，審查機構出具的審查合格書可直接作為施工許可的依據(jù)。這一方式的轉(zhuǎn)變部里經(jīng)過了認真研究，并征得審改辦和國務院法制辦有關同志的同意，是符合行政審批改革精神的，主管部門不再從事具體的審查和批準工作也有利于劃清審查責任和順利解決審查收費問題。
　　
　?。ǘ╆P于審查工作的性質(zhì)和審查機構的定位
　　
　　施工圖審查是為保證公共利益和公眾安全，是對施工圖是否執(zhí)行工程建設強制性標準和國家法律、法規(guī)進行的審查，是政府監(jiān)管勘察設計質(zhì)量的重要手段，具有強制性，審查機構是不以營利為目的的獨立法人。這一性質(zhì)體現(xiàn)了審查工作的政府監(jiān)管特點，首先，“施工圖審查是為保證公共利益和公眾安全” 而由政府強制實施的一項審查，體現(xiàn)了政府對質(zhì)量的監(jiān)管。同時，這一性質(zhì)也體現(xiàn)了審查機構與勘察設計企業(yè)作用的不同，施工圖審查“是對施工圖是否執(zhí)行工程建設強制性標準和國家法律、法規(guī)進行的審查”，屬于復核性工作，審查人員需要熟悉工程建設強制性標準，并有一定的工程勘察設計經(jīng)驗，這不同于勘察設計的技術創(chuàng)作特點，勘察設計人員不僅要熟練掌握工程建設強制性標準，還需要有較強的應用能力。
　　
　　規(guī)定審查機構必須是“獨立法人” 與審查機構應當承擔一定民事和法律責任的原則是一致的。部令沒有明確審查機構必須是事業(yè)或者企業(yè)，也沒有明確勘察設計企業(yè)是否可以直接從事審查工作，這一考慮是照顧了審查機構的現(xiàn)狀，截至去年底，全國854家審查機構中，獨立的企業(yè)585家、獨立的事業(yè)131家、勘察設計企業(yè)138家，江蘇省還專門由財政部門批準了事業(yè)收費。但是從審查工作的性質(zhì)和技術特點看，審查機構作為獨立的中介機構應該是發(fā)展的方向，各省在認定工作中可予以適當考慮。
　　
　　關于“不以營利為目的”的提法，我認為，這一提法是一個帶有導向性的原則，這和審查工作的政府監(jiān)管特點也是相符的。審查業(yè)務由審查機構直接承擔，審查工作的技術性強，工作量大，需要必須的費用支持，審查機構的發(fā)展也需要合理的盈利，但是審查工作是為了滿足政府監(jiān)管質(zhì)量的需要由政府強制推行的，審查機構有準公共機構的色彩，就不允許有過高的營利。實際上，部分地區(qū)審查收費過高也是目前建設各方對這項制度持有異議的一個原因，因此，我們在部令里明確了這一導向。
　　
　?。ㄈ╆P于審查機構的認定

　　辦法規(guī)定，施工圖是由建設主管部門認定的審查機構進行審查，這里規(guī)定審查機構要經(jīng)過認定而不是資質(zhì)審批，我理解認定不屬于行政許可事項。既然審查是政府監(jiān)管勘察設計質(zhì)量的一種強制性手段，政府就有權力對從事審查活動機構的條件進行查驗，機構要符合一定的條件；同時，機構數(shù)量過多，惡性競爭會嚴重影響審查質(zhì)量，影響政府監(jiān)管的形象，因此有必要對認定的審查機構數(shù)量進行適當?shù)目刂?，這不同于資質(zhì)審批的概念。因此，法規(guī)司提出“認定”這個詞，能夠比較好地解決這個問題，具體的數(shù)量請各地根據(jù)當?shù)厝蝿樟窟M行合理的測算后確定。
　　
　　同樣的原因，審查機構不再設級別，而是分為一類和二類，因為甲、乙級的提法資質(zhì)審批的色彩太濃。一類、二類審查機構承接任務的范圍和原來的甲級、乙級是一樣的，一類機構承接審查的業(yè)務范圍不受限制，二類機構可承擔二級及以下房屋建筑、市政基礎設施工程施工圖的審查。
　　
　　再有就是，建設部這次徹底下放了機構認定的權限。所有的審查機構無論一類還是二類，均由省、自治區(qū)、直轄市建設主管部門認定。關于這一改變有的地區(qū)也有些想法，一是由地方認定是否會影響這項工作的權威性，二是地方認定會面臨更多的壓力，我們認為首先這不會影響到一類審查機構的權威性，因為機構的認可條件已經(jīng)在部令里作了統(tǒng)一的規(guī)定；其次，相信各地通過科學地測定數(shù)量，嚴格按照條件和程序進行審定，公正透明，也一定能夠做好機構的認定工作。
　　
　?。ㄋ模╆P于業(yè)務委托
　　
　　目前，不少地方采取的建設主管部門按不同的建設規(guī)模和投資來源指定機構審查的做法，容易產(chǎn)生審查責任不清的問題，與這次審查制度轉(zhuǎn)變的思路是不一致的，在操作中也存在壟斷的問題，容易產(chǎn)生“尋租”的嫌疑。新的辦法規(guī)定，“建設單位可以自主選擇審查機構”，這一委托方式的規(guī)定，可以避免壟斷，促進審查機構服務質(zhì)量的提高，也尊重了建設單位的權益。很多地方擔心直接委托會使得審查機構容易受到建設單位的牽制而難以公正地保證審查質(zhì)量，應該看到，審查是對建設單位的服務，但同時也體現(xiàn)了政府的監(jiān)管特點，是政府的強制性行為。因此，我們在辦法中要求審查機構必須堅持公正、嚴謹、科學的負責態(tài)度，我們在辦法中對建設單位和審查機構的違法違規(guī)行為也都做了相應的處罰規(guī)定。
　　
　?。ㄎ澹╆P于審查責任
　　
　　性質(zhì)和定位明確了，業(yè)務委托方式也明確了，建設主管部門在審查中的責任就劃清了，審查責任由審查機構承擔，建設主管部門只負責監(jiān)督和管理的責任。那么，審查責任如何定性呢，以前我們多次提到失察責任，這一提法還是準確的，其實任何工作都是有責任的，為什么我們把審查責任定性為失察責任呢，這主要是要將審查工作和勘察設計工作對勘察設計質(zhì)量應承擔的責任做一個區(qū)分。審查責任與勘察設計責任是并行不悖的，審查機構受建設單位委托從事政府的強制性審查活動，勘察設計企業(yè)受建設單位委托承擔建設單位工程項目的勘察設計，審查工作是對勘察設計的監(jiān)督而非勘察設計的一部分，審查機構為其審查工作的質(zhì)量承擔責任，勘察設計企業(yè)為其勘察設計的質(zhì)量負責，勘察設計企業(yè)和個人對其勘察設計質(zhì)量承擔的終身責任不會因為有了審查而改變。
　　
　　如何界定審查責任，部令規(guī)定了審查機構對施工圖審查工作負責，承擔審查責任。施工圖經(jīng)審查合格后，仍有違反法律、法規(guī)和工程建設強制性標準的問題，給建設單位造成損失的，審查機構依法承擔相應的賠償責任；建設主管部門要對審查機構、審查機構的法定代表人和審查人員依法作出處理或者處罰，同時在新的辦法中也規(guī)定了具體的處罰條款。審查質(zhì)量出問題，審查機構要受處罰，審查人員也要受處罰，做得不好，情節(jié)嚴重，無法真正為業(yè)主、為社會、為政府做好審查工作的，還要取消對審查機構的認定。
　　
　?。╆P于審查內(nèi)容
　　
　　為解決小院審大院的問題，除了規(guī)定嚴格的審查機構和審查人員條件，在機構的認定時嚴格把關外，還應當將審查限定在有明確的國家法律法規(guī)和技術標準為依據(jù)的內(nèi)容上，以避免對有關技術問題的扯皮。為此，新辦法對審查內(nèi)容進行了刪減，規(guī)定了以工程建設強制性標準、地基基礎和主體結構安全性為主要審查內(nèi)容，這既保證了公共利益和公眾安全審查原則的有效貫徹，又使得具體的審查易于操作。另外，“工程建設強制性標準” 實際上就是指工程建設標準強制性條文，這一解釋在建設部《關于實施工程建設強制性標準監(jiān)督規(guī)定》中有過明確的說明。
　
　?。ㄆ撸┱芾砝砟畹霓D(zhuǎn)變
　　
　　辦法體現(xiàn)了施工圖審查制度由質(zhì)量把關型向質(zhì)量監(jiān)管型轉(zhuǎn)變的理念。建設主管部門不再承擔具體的審查事務，而是通過審查機構的審查對建設單位、勘察設計企業(yè)、注冊執(zhí)業(yè)人員的違法違規(guī)行為進行監(jiān)督，建設主管部門履行對審查機構和審查人員的監(jiān)督檢查職責。部令對建設主管部門應當履行的對審查機構的監(jiān)督檢查內(nèi)容進行了明確規(guī)定，進一步強化了對審查機構和審查人員的監(jiān)管。同時，建設主管部門也通過施工圖審查工作加強對工程建設各方主體質(zhì)量行為的監(jiān)管，辦法規(guī)定了審查機構對審查不合格的施工圖，在退建設單位修改的同時，應當將審查中發(fā)現(xiàn)的建設單位、勘察設計企業(yè)和人員違反法律、法規(guī)和工程建設強制性標準的問題，報工程所在地縣級以上地方人民政府建設主管部門，建設主管部門將根據(jù)審查機構的報告依法進行處罰。
　　
　　除了這些變化，根據(jù)管理的需要，部令還規(guī)定了審查的回避制度、不良記錄報送、審查人員的培訓制度等新內(nèi)容，也明確了具體審查中的復查、重新審查、審查合格書、審查時限、審查機構的內(nèi)部管理等要求，對審查機構和審查人員違法違規(guī)行為的處罰也做了具體的規(guī)定。
　　
　　三、關于大型公共工程的質(zhì)量安全管理
　　
　　部領導對建設工程的質(zhì)量安全工作非常重視，前不久，黃衛(wèi)同志專門帶隊到北京市調(diào)研重大工程建設，并發(fā)表了重要講話。我們將講話記錄整理了一下，沒有公開發(fā)文，但是講話的很內(nèi)容對于我們的質(zhì)量管理工作有很強的指導性，這次拿到會上作為一個內(nèi)部資料供大家學習參考。應該講，目前勘察設計質(zhì)量形勢還是比較嚴峻的，這從我們審查中發(fā)現(xiàn)那么多的違反強條的情況就可以看出來，這里既有主觀的因素也有客觀的原因。在我國經(jīng)濟建設大規(guī)?？焖侔l(fā)展的時期，建設工程尤其是重大工程建設中新技術、新材料、新工藝廣泛使用，相當一部分工程突破現(xiàn)行技術標準，對勘察設計提出了更高的技術要求，同時，一些重大工程建設不切實際地片面追求新穎奇特也客觀上使得結構越來越復雜，加大了技術風險。這些工程社會影響大，也往往是政府工程，做好這些工程的質(zhì)量管理意義重大。今年以來，國外幾起大型工程的質(zhì)量事故對我們的震動很大，不久前我們下發(fā)了關于加強大型公共建筑質(zhì)量安全管理的通知，各地進行了認真的檢查，總體看來，大型工程的質(zhì)量安全還是有保證的，但是也發(fā)現(xiàn)了一些質(zhì)量通病以及程序和管理上的問題，一會兒會向大家做一個通報。
　
　　黃衛(wèi)同志在講話中指出，工程建設安全的保障要依靠法規(guī)制度，要講究科學，越是重點工程，越是大型工程，越要按程序辦事，按科學規(guī)律辦事，尊重客觀規(guī)律，嚴格執(zhí)行國家有關規(guī)劃、工期、質(zhì)量管理、安全管理、新技術應用等方面的規(guī)定，這也是對我們主管部門管理的要求，希望各級建設主管部門切實加強監(jiān)管的力度，嚴格管理。
　
　　會議之前，我們要求各地準備交流材料，總結當?shù)氐目辈煸O計質(zhì)量狀況、存在的主要問題、管理的措施，對產(chǎn)生問題的原因進行分析并提出了各地的建議，大家都非常認真地完成了這項工作，這些資料對我們?nèi)嬲莆杖珖那闆r是很有幫助的，各地可以互相借鑒，取長補短。我們也準備在合適的時候召開一次質(zhì)量形勢的分析會，什么樣的指標可以反映出勘察設計的質(zhì)量狀況、我們的勘察設計現(xiàn)狀怎么樣、影響質(zhì)量的原因是什么、如何通過體制和機制的改革解決這些問題，我們還將做針對性的調(diào)研。
　　
　　勘察設計的質(zhì)量工作做得好與不好直接涉及廣大人民群眾的利益，涉及我國經(jīng)濟建設的可持續(xù)發(fā)展，任重而道遠，希望大家繼續(xù)努力，充分認清當前的質(zhì)量形勢，加強制度建設、加強監(jiān)督執(zhí)法，共同做好這項工作。謝謝大家！