建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)督司副司長 徐波

2003年4月17日

　　非常高興參加監(jiān)督分會第三屆常務理事會。借今天這個機會我想把司里最近就落實濟南工作會議精神所準備的相關(guān)文件和思路向大家做一個介紹，和大家一起研討，便于工作中更好的溝通。

　　2000年1月30日《質(zhì)量條例》頒布之后，三年來監(jiān)督系統(tǒng)的同志做了大量的工作，完成了自身的重大調(diào)整。這一調(diào)整不但是質(zhì)量監(jiān)督站自身工作方式的調(diào)整，更是建筑管理體制創(chuàng)新的重要組成部分，是政府職能轉(zhuǎn)變并調(diào)整管理方式的重要體現(xiàn)。在這一改革調(diào)整過程中,我們召開了多次研討會，2000年11月在貴陽召開了質(zhì)量監(jiān)督工作座談會，提出監(jiān)督工作要從核驗等級向竣工驗收備案的轉(zhuǎn)變，由責任主體向監(jiān)督主體轉(zhuǎn)變等，要求自2001年起全面實行備案制。2001年4月15日，在鄭州召開的第一屆理事會上，在與《質(zhì)量條例》配套的文件框架已基本形成的基礎(chǔ)上進一步明確了六個轉(zhuǎn)變，突出了環(huán)境質(zhì)量的重要性。2001年12月6日，在長沙又召開了一次座談會，當時一個重要背景是部里成立了質(zhì)量安全司，會上強調(diào)了兩個觀念：一個是政府的職能由行業(yè)管理向市場監(jiān)管轉(zhuǎn)變，當然當時還沒說完全轉(zhuǎn)變，只是淡化行業(yè)管理，即原來由建筑管理司針對施工企業(yè)，勘察設(shè)計司針對設(shè)計企業(yè)的條條管理，轉(zhuǎn)向政府的綜合監(jiān)管。第二個就是提出監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法定位問題，即怎么理解質(zhì)量監(jiān)督的內(nèi)涵，監(jiān)督是一種檢查還是一種執(zhí)法，檢查是為了執(zhí)法提供線索，但是如果把手段和目的混淆在一起，那么職能定位就會陷入一種誤區(qū)，甚至自己都找不到答案。去年3月26號在溫州召開了第二屆常務理事會，進一步明確質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)和定位以及如何調(diào)整管理方式，提出加強不良記錄、建立信用檔案等等，同時，又強調(diào)了監(jiān)督機構(gòu)經(jīng)費應該向吃皇糧發(fā)展。吃皇糧不僅僅是一個經(jīng)費來源的變化，更體現(xiàn)了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)向更明確的監(jiān)督執(zhí)法方向發(fā)展的方向。去年6月，在華東六省一市的會上提出了比較具體的分析，就是現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的人員，將來一定程度上可能是一種三分天下的局面。應該講經(jīng)過這三年大家不斷的研討，不斷的統(tǒng)一認識，提高認識，不斷的把握時代的特征，我們已經(jīng)很好的完成了這個轉(zhuǎn)變。我們在這方面走的應該是超前的，比如我們提出的將監(jiān)督機構(gòu)里的檢測機構(gòu)剝離出去這一思路，就很符合去年8月底國務院國發(fā)17號文的要求，因此，好多事研究的早，大家把握時代變化規(guī)律準確，思想上、行動上就會主動。在統(tǒng)一認識，提高認識，并完成工作方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，下一步如何鞏固監(jiān)督工作深化改革的局面，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)如何成為一個合格的監(jiān)督管理類執(zhí)法機構(gòu)，我想這就是這次會議上的主題。

　　如何鞏固改革的成果，或者說如何體現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法的性質(zhì)，以及執(zhí)法的方式、執(zhí)法的內(nèi)容如何實施？根據(jù)我們對鄭部長在濟南會上講的五個突破，結(jié)合我們質(zhì)量工作，反復思考，反復琢磨，也經(jīng)過若干小范圍的醞釀討論，包括最近我也參加了北京、遼寧、河北等省市的質(zhì)量工作會議，我認為目前第一個大的方面應該抓好三個突破，或者叫三個創(chuàng)新，同時抓好一個重點。

　　哪三個突破？第一加強對監(jiān)理單位履行質(zhì)量責任和義務的監(jiān)督。這個要求是鄭部長去年在深圳召開的全國工程質(zhì)量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展工作會議上明確提出的，當時鄭部長指出，質(zhì)量監(jiān)督管理方面有兩個薄弱環(huán)節(jié)，一個是勘察，一個是監(jiān)理，今年鄭部長在濟南會議前后也多次講到要抓好對監(jiān)理履行質(zhì)量責任義務的監(jiān)管?！顿|(zhì)量條例》明確賦予了監(jiān)督機構(gòu)對有關(guān)責任主體是否履行其質(zhì)量責任和義務進行監(jiān)督，這些責任主體中就包括監(jiān)理單位。我們以往在體制上往往強調(diào)條條管理，習慣于條條管理，一說對監(jiān)理監(jiān)管就好像應該監(jiān)理發(fā)證部門從頭管到底，別人再去插手，這個事情就覺的不太妥當，思想上總有這么一個障礙?，F(xiàn)在來看這個問題一點不矛盾，把發(fā)證審批機構(gòu)與事后監(jiān)管部門分設(shè)，正符合或形成權(quán)力制衡機制，實際上所謂加強對監(jiān)理履行質(zhì)量責任義務的監(jiān)督，正是指加強對其拿到證書后的事后管理，它既不是行業(yè)管理，也不是市場準入管理。對監(jiān)理的監(jiān)管，主要是查他兩個方面，一是按照《監(jiān)理規(guī)范》及《旁站規(guī)定》該做的都做了沒有，這是程序性的；二是做的結(jié)果如何，所做的結(jié)論與事實符不符，這是實體性的，要通過實體質(zhì)量的抽查來復核。這次交給會議討論的《關(guān)于加強對建設(shè)工程監(jiān)理單位履行質(zhì)量責任義務監(jiān)督的規(guī)定》，重點突出了檢查監(jiān)理需要旁站工序的目錄，據(jù)我們了解，目前北京、上海、廈門等地已出臺類似規(guī)定，并已取得很好的實施效果。

　　第二個突破就是建立勘察、設(shè)計、施工企業(yè)質(zhì)量管理標準。建筑市場監(jiān)管可以分成兩個層面理解，一個是針對市場秩序方面，我個人理解當前主要是這么幾個突出問題，首先是業(yè)主不按基本建設(shè)程序辦事，沒有施工許可擅自開工，其次是政府部門搞地區(qū)封鎖，正因為有地區(qū)封鎖，所以很難形成一種統(tǒng)一、公開、公平的競爭，再是各個責任主體市場競爭當中不正當競爭，如串標、圍標等，至于業(yè)主的招標行為，按照現(xiàn)在沿海地區(qū)的改革趨勢，政府要監(jiān)督的可能應該集中在政府投資工程，而且監(jiān)督方式可能也不一樣。另外一個重要的層面就是加強市場準入與清除方面的監(jiān)管?，F(xiàn)在市場準入條件主要通過資質(zhì)管理把關(guān)，同時政府部門還力圖用它作政策工具來調(diào)控行業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，但在這些目標實現(xiàn)的同時，企業(yè)是否具有基本的保證能力，卻沒有突出出來。所以建立質(zhì)量管理標準就是試圖彌補這方面的不足。這個質(zhì)量管理標準應該包涵那些內(nèi)容呢？第一，該標準不是單獨另創(chuàng)建一套質(zhì)量管理標準的概念，應以ISO9000標準做為制訂質(zhì)量管理標準的理論起源，是對ISO9000系列的本地化和行業(yè)化，并與現(xiàn)行的質(zhì)量法律、法規(guī)緊密結(jié)合起來；第二，這個標準實行條文強制，對建筑施工企業(yè)質(zhì)量保證體系提出必須要做到的基本要求，它不同于ISO9000系列標準是由企業(yè)自愿申請認證，由第三方中介認證機構(gòu)發(fā)給認證證書，是企業(yè)的市場行為，而是由政府部門依據(jù)此標準對建筑施工企業(yè)質(zhì)量保證體系的建立、運轉(zhuǎn)和可信性等方面進行檢查，并將該標準作為建筑施工企業(yè)市場準入的必要條件和評價企業(yè)質(zhì)量管理的基本依據(jù)，即達不到這個內(nèi)容，就不能從事建筑生產(chǎn)活動；另外，這個質(zhì)量管理標準也是政府監(jiān)管由行業(yè)管理向市場監(jiān)管過渡的重要體現(xiàn)，即從以往采用紅頭文件體要求的行政管理方式，轉(zhuǎn)向制訂法規(guī)，包括技術(shù)法規(guī)和管理規(guī)范作為執(zhí)法的依據(jù)，同時將以往紅頭文件中的那些行之有效的制度或內(nèi)容變成法規(guī)或規(guī)范的核心條款，政府部門這時不再以行業(yè)大所有者的身份發(fā)號施令，而是變成裁判員，即以監(jiān)管者的身份行使監(jiān)管職能。

　　第三個突破就是充分行使質(zhì)量否決權(quán)。當然，行使這項權(quán)力，不是為了部門的權(quán)力而行使權(quán)力，它是保護廣大人民群眾利益的權(quán)力，我們一定要用好。行使質(zhì)量否決權(quán)，責任重大，政策性強，既要有使命感和責任心，更要有細致的技術(shù)法規(guī)和堅實的信息化手段，即各級建設(shè)行政主管部門正在建立的質(zhì)量責任主體不良記錄制度，運用作為建筑市場監(jiān)管信息系統(tǒng)重要組成部分的質(zhì)量監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，將違反強制性技術(shù)標準，但尚未構(gòu)成行政處罰的行為進行及時的匯總，作為企業(yè)資質(zhì)年檢合格或不合格的重要依據(jù)，切實行使好資質(zhì)年檢時的質(zhì)量否決權(quán)。

　　另外一個就是抓好一項重點，即量大面廣的住宅工程。今年在質(zhì)量工作要點里實際講了三項工作重點：勘察、住宅和環(huán)境質(zhì)量，其中住宅工程質(zhì)量是涉及到老百姓切身利益的事情，把它抓好了，可以更好地樹立起工程質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)在人民群眾中的形象，抓好住宅工程質(zhì)量更是體現(xiàn)“三個代表”最直接的一種實踐方式。下一步，我們就抓好住宅質(zhì)量工作準備做四件事情：搞一次住宅質(zhì)量普查，也是一次質(zhì)量狀況的調(diào)查，不是執(zhí)法檢查，質(zhì)量普查工作的范圍不單是住宅，但是當前要以住宅為主，目前正在做兩項工作，一項是監(jiān)督分會吳會長正在組織制定單項工程合格與否的評價方法，第二項是我們委托清華大學正在制定一個工程質(zhì)量狀況宏觀評價指標體系。第二個就是開個現(xiàn)場會，2000年10月在上海開過一次，經(jīng)過三年的努力，大家做了大量的工作，也取得了非常好的成效，有必要進一步總結(jié)經(jīng)驗，同時提出下一步目標。第三個是出臺一個關(guān)于加強住宅工程質(zhì)量管理的若干意見，指導性的文件，把以往實踐證明行之有效的措施予以總結(jié)，把過去散布在有關(guān)文件中的內(nèi)容銜接起來，形成一個綜合性的東西。第四個出臺一個克服住宅質(zhì)量通病的技術(shù)措施或操作規(guī)程，當然這個規(guī)程是推薦性標準。

　　第二個大的方面，我們要搞好兩個課題研究。加強理論研究，是部領(lǐng)導多次強調(diào)的一個重要工作原則和工作方法。今天我把題出給大家，希望整個系統(tǒng)的同志一起努力，早日拿出答案。第一個題目是如何把握非政府投資工程和政府投資工程質(zhì)量管理的特點。汪光燾部長指出：按照政府投資工程和非投資工程在管理上的不同需要，要及時調(diào)整標準項目及其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)，特別是政府投資工程項目的標準要加快編制?，F(xiàn)在看起來，我們過去的很多管理方式，更適應于非政府投資工程，而對政府投資工程可能就不是說竣工備案那么簡單了，因為政府投資工程直接涉及到兩個方面，一方面是為公眾服務的質(zhì)量，比如路、橋等城市基礎(chǔ)設(shè)施，其工程質(zhì)量涉及到百姓的生活和切身利益；另一方面，政府投資工程用的是社會資源，如何把每一份社會資源利用好，提高投資效益是政府工作的重要目標。所以對非政府投資工程我們只做裁判員，對政府投資工程可能就不僅是裁判員，還必須是運動員了。政府有關(guān)部門一方面要從市場監(jiān)管者的角度，對社會資本投資的工程進行以使用安全、環(huán)境質(zhì)量等涉及到人身財產(chǎn)安全內(nèi)容的工程質(zhì)量監(jiān)督，另一方面對政府投資工程也要以所有者的身份對整個工程加強質(zhì)量管理。隨著我國公共財政體制的建立，政府的投資將從一般競爭性的或是經(jīng)營性的領(lǐng)域退出來更多的用于公眾服務，如何提高政府投資工程的質(zhì)量，直接涉及到市民對政府的信任，直接涉及到城市政府為每一個市民提供的公共服務的服務質(zhì)量。因此我們必須加強這一方面的工作，目前北京監(jiān)督站就成立了奧運工程和基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督室。

　　第二個題目是如何建立一個統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)管體系。監(jiān)督機構(gòu)以前所做的工作偏重于實物質(zhì)量的檢查，對監(jiān)督的理解比較多的局限在工序質(zhì)量的檢查上，經(jīng)過三年的調(diào)整，大多數(shù)監(jiān)督機構(gòu)已經(jīng)非常重視對責任主體履行質(zhì)量責任和義務，即我們平時強調(diào)的質(zhì)量行為方面的監(jiān)督。因為《質(zhì)量條例》共8章，除掉總則和法則，責任主體的質(zhì)量責任和義務，包括保修責任就占了5/6，剩下一章就是規(guī)定監(jiān)督主體的責任和任務。這些工程質(zhì)量責任主體大概分成二個層次，一個層次就是前面提到的包括監(jiān)理、施工圖審查機構(gòu)、工程質(zhì)量檢測機構(gòu)，它是以第三方鑒證審查為主要責任的中介機構(gòu)，而且這三類機構(gòu)都有其法定的質(zhì)量責任和義務。雖然《質(zhì)量條例》里沒有明確施工圖審查機構(gòu)的責任，但是我們馬上要出臺一個施工圖審查管理辦法，將會明確這一點。針對工程質(zhì)量檢測機構(gòu)也準備以部令的方式出臺一個管理規(guī)定，明確其法定責任義務。第二個層次的責任主體就是勘察、設(shè)計、施工企業(yè)，它們生產(chǎn)有形產(chǎn)品，勘察設(shè)計文件也可以理解為一種具體的產(chǎn)品，它要對自己生產(chǎn)的產(chǎn)品負直接的生產(chǎn)責任，所以我們要求這些企業(yè)要建立質(zhì)量管理標準。

　　隨著監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式的調(diào)整，必須建立起包括監(jiān)督執(zhí)法、中介鑒證責任、直接生產(chǎn)責任三個層次的監(jiān)管責任體系，必須充分發(fā)揮施工圖審查機構(gòu)、工程監(jiān)理機構(gòu)、質(zhì)量檢測機構(gòu)等中介組織的鑒證審查作用，并通過核查其“做了沒有，做的結(jié)果怎么樣”，檢查其履行質(zhì)量責任的情況。這些機構(gòu)在一定程度上可以理解為特殊的中介機構(gòu)。一方面它和政府執(zhí)法監(jiān)督部門的關(guān)系既是執(zhí)法部門的輔助力量，即它的鑒證結(jié)論成為執(zhí)法，特別是對違背強制性技術(shù)標準行為處罰的技術(shù)依據(jù)，同時又是監(jiān)督管理部門的監(jiān)督管理對象，即監(jiān)督它是否履行法定質(zhì)量責任義務；另一方面它跟直接生產(chǎn)的責任主體，即勘察、設(shè)計、施工等既是委托與被委托的一種民事合同關(guān)系，同時它又遵守自身職業(yè)道德、遵守法定質(zhì)量責任義務，客觀地出具檢測報告、施工圖審查報告和監(jiān)理報告等，這個結(jié)論應該是客觀的、公正的、獨立的，它不能因為接受委托而結(jié)論也聽委托方的，實際上也構(gòu)成一種間接的技術(shù)方面的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

　　強調(diào)對履行質(zhì)量責任的監(jiān)督，并不要忽視對實體質(zhì)量的監(jiān)督，相反，還要同時加強對實體質(zhì)量的檢查，使之成為復核中介機構(gòu)是否認真履行職責的重要手段，即在檢查中介機構(gòu)質(zhì)量行為和檢查實體質(zhì)量之間建立起有機的聯(lián)系。

　　監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)定位走向，在去年討論監(jiān)督管理規(guī)定部令時汪部長已經(jīng)講的很明確。明確監(jiān)督機構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)，對我們來講其重要意義不在于現(xiàn)在，而是指在下一步事業(yè)單位改革中，現(xiàn)有的事業(yè)單位有的走向企業(yè)化，有的走向受政府委托照章辦事的辦事執(zhí)行機構(gòu)，有的成為受政府部門委托的執(zhí)法執(zhí)行機構(gòu)，納入政府公務員系列管理或者準公務員管理。監(jiān)督機構(gòu)應該是爭取成為后者，走向監(jiān)督管理類。

　　有一點我也順便在這兒提醒大家，要全面理解有些出國考察報告中經(jīng)常提到的“政府認可的第三方強制性監(jiān)督”這句話的含義。這句話實際上可以理解為包含了三層含義：強制指這是法律或法規(guī)規(guī)定的，必須做的行為；但監(jiān)督的主體是第三方的中介機構(gòu)，這時的監(jiān)督實際上更應該翻譯成檢查；政府認可表示對中介機構(gòu)的能力的認可和對其是否履行法定責任的認可或監(jiān)督，這時的監(jiān)督就是執(zhí)法，執(zhí)法的對象則不但對中介機構(gòu)不履行法定責任的行為，還包括中介機構(gòu)履行法定職責中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)責任主體的違法違規(guī)行為。因此，監(jiān)督機構(gòu)應該盡快轉(zhuǎn)向“政府”這個字眼的內(nèi)容上去，當然有些同志愿意做中介機構(gòu)的工作，那也就按151號文的精神去做了。如果既想行使政府的職能，又想干著中介機構(gòu)的事情，可能就是熊掌與魚不可兼得了。實際上已經(jīng)開始的事業(yè)單位改革和公共財政體制的建立也不允許這種情況存在。我看應該如同廈門同志所講的，“有為才有位”，只有認真執(zhí)法，行使了政府應該行使的職能，那你的位置才會突顯，所以這次會議通過把這幾年許多質(zhì)監(jiān)機構(gòu)如何發(fā)揮好監(jiān)督執(zhí)法作用的經(jīng)驗和做法互相進行交流，互相啟發(fā)什么樣的路是走的通的，而且，只有走出來才會感到一種能充分發(fā)揮自己作用的自由，按照哲學上的說法，超越了矛盾才會達到自由狀況。

　　第四個大的方面繼續(xù)抓好執(zhí)法工作，同時加強引導工作，特別是以技術(shù)標準為引導手段。要組織本地區(qū)有關(guān)單位總結(jié)制定技術(shù)操作規(guī)程，開展職工技術(shù)培訓等來引導行業(yè)發(fā)展，提高工程質(zhì)量水平

　　我國正面臨著一個轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型期間，一方面政府要從某些領(lǐng)域退出來，減少審批事項，糾正重審批、輕管理，甚至以審批代管理的傾向，將必要的前置審批同運行過程中的嚴密監(jiān)管結(jié)合起來，國務院已經(jīng)公布了第一批取消行政審批的名目，第二批也已通過論證；另一方面也要對涉及公眾利益的，也就是按照現(xiàn)在大家提到的彌補市場失靈的職能，對比如環(huán)保、質(zhì)量、建筑生產(chǎn)安全等方面要加強監(jiān)管。但在進一步強化監(jiān)管的同時，還要積極培育行業(yè)協(xié)會以及其它的社會力量，加強政府的引導作用，提高行業(yè)素質(zhì)，促進行業(yè)優(yōu)化升級，從而提高工程質(zhì)量水平。在這項工作中也有幾個要點。一是通過標準的制定來促進技術(shù)發(fā)展，從而提高質(zhì)量水平，比如制定操作規(guī)程、開展培訓工作，這都是一些很好的引導手段。再如，建設(shè)部發(fā)布了一系列的建筑材料淘汰的通告，也是從另一個角度來推進技術(shù)發(fā)展；二是運用一些市場化的手段來提高工程質(zhì)量。這一次在全國的質(zhì)量安全工作會上，正式提出推進工程質(zhì)量保險，目前設(shè)計行業(yè)中的職業(yè)責任險已經(jīng)在上海、北京、深圳開始試點，下一步將在更大的范圍內(nèi)推廣。同時也在和保監(jiān)會積極合作，制定工程質(zhì)量保證保險的條款，也將進行城市試點，利用市場化的手段調(diào)整質(zhì)量責任關(guān)系；三是政府要服務于企業(yè)，特別是消除束縛企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或是行業(yè)發(fā)展的政策，打通施工與設(shè)計的環(huán)節(jié)、土木工程和房屋工程之間的環(huán)節(jié)、國內(nèi)市場與國際市場的環(huán)節(jié)，使建設(shè)要素通過市場的配置作用能夠更好的自由流動，從而促使建筑業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，不斷提升工程品質(zhì)。

　　第五個方面，監(jiān)督系統(tǒng)要繼續(xù)加強精神文明建設(shè)，要把精神文明建設(shè)做為考核質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)主要內(nèi)容之一。去年我們和部精神文明辦搞了一次評比活動，評比條件強調(diào)了執(zhí)法力度、人員素質(zhì)、推行電子政務等幾個主題，起到了比較好的示范帶動效果。監(jiān)督系統(tǒng)的精神文明建設(shè)，要結(jié)合學習鄭培民同志事跡，主要抓好兩個方面，一是樹立正確的權(quán)力觀，監(jiān)督系統(tǒng)沒有行政審批權(quán)，不發(fā)證，也不搞具體的行政審批，但有對違法違規(guī)行為查處的權(quán)力，更多的是體現(xiàn)保護消費者利益的權(quán)力，因此，這個權(quán)力某種程度上更是一份責任，該查處的不查處就是我們的失職。第二是樹立正確的利益觀，也就是說我們制定任何政策，決不能從我們個人或小團體的利益出發(fā)，而要看這個政策是不是符合老百姓的利益，符合社會的利益，符合最廣大人民的利益，比如對住宅工程質(zhì)量我們給予了足夠重視沒有，對群眾的投訴持一個什么態(tài)度等等，都是我們?yōu)槿嗣穹站竦脑嚱鹗?/P>

　　黨的“十六大”提出了全面建設(shè)小康社會的發(fā)展目標，城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)小康的重要途徑，那么如何發(fā)揮我們工程質(zhì)量監(jiān)督戰(zhàn)線在推進城鎮(zhèn)化中的作用，我們的任務是艱巨而光榮的，各級工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)要與時俱進，不斷創(chuàng)新，為全面建設(shè)小康社會做出應有的貢獻。