國務院副總理 曾培炎

2003年7月31日

　　針對當前我國土地保護和管理中存在的突出問題，國務院決定召開這次全國進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議。黨中央、國務院在分析當前經濟運行情況和研究下半年經濟工作時，從保證國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展和社會穩(wěn)定的高度，要求實行最嚴格的土地管理制度。為貫徹落實中央的部署，這次會議的主要任務是：深入貫徹“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，認真落實黨中央、國務院關于土地保護的一系列重要文件精神和全國整頓規(guī)范市場經濟秩序的總體要求，總結前一階段治理整頓土地市場秩序工作經驗，提高認識，統(tǒng)一思想，進一步加大治理整頓工作力度，重點解決違規(guī)設立各類開發(fā)區(qū)、非法占地、土地非法入市和執(zhí)法不嚴等問題，切實加強土地管理，保障國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展。剛才，田鳳山同志傳達了溫家寶總理對這次會議的重要批示和今年以來關于土地管理問題的一系列重要批示。汪洋同志宣讀了《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)[2003]70號）。四川、安徽、福建省人民政府的主要負責同志介紹了本省整頓土地市場秩序、加強土地管理保護工作的情況，河北省、新疆維吾爾自治區(qū)人民政府的主要負責同志作了書面發(fā)言，講得都很好。下面，我講四點意見。

　　一、五年多來土地市場建設取得的成績

　　20世紀80年代初期以來，我國土地市場逐步形成，國有土地使用制度改革不斷深化。特別是五年多來，各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院關于土地管理保護的方針政策和重要部署，繼續(xù)深化土地使用制度改革，加強土地市場管理。從總體上看，土地市場建設取得積極成效，市場配置土地資源的基礎性作用增強，政府調控土地市場的能力不斷提高。

　　第一，土地市場發(fā)展壯大。五年多來，按照建立社會主義市場經濟體制的總體要求，我國全面實施了國有土地有償使用制度，促進了土地市場的發(fā)育。初步建立了經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度，形成了國有土地使用權價格的市場形成機制。全國招標、拍賣、掛牌出讓面積占當年出讓總面積的比例，由1992年的2％上升到2002年的15％。

　　第二，土地管理水平不斷提高。按照加強和完善土地市場宏觀調控的要求，建立了土地用途管制制度，編制并實施了從全國到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的五級土地利用總體規(guī)劃。各地執(zhí)行年度土地利用計劃，控制建設用地供應總量，加強了土地集中統(tǒng)一管理，提供了市場服務。一些地方實施了土地收購儲備制度，根據市場狀況調控土地供應量。加強對土地市場運行狀況的監(jiān)測和分析，提高了對土地市場進行調控和監(jiān)管的能力。

　　第三，土地法制建設得到加強。1998年全國人大常委會對《中華人民共和國土地管理法》作了修訂，國務院發(fā)布了實施條例。國務院和有關部門制定了一批土地管理法規(guī)和規(guī)章。各地也加強了依法行政和土地市場制度建設，逐步建立起土地市場規(guī)范運行的基本制度。

　　第四，土地市場秩序整頓工作逐步推進。在過去幾年整頓土地市場秩序的基礎上，2002年國土資源部等部門聯(lián)合對土地批租進行了專項治理檢查。今年以來，有關部門又嚴肅查處了一批土地違法案件，加大執(zhí)法和移交司法機關的力度。著手清查各類開發(fā)區(qū)占地問題，積極落實各項管理制度，促進土地市場規(guī)范運行，為進一步治理整頓土地市場秩序，積累了經驗，打下了基礎。

　　二、高度重視當前土地市場存在的問題

　　雖然土地市場建設取得了一定成效，但必須清醒地看到，當前全國土地市場仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　第一，違規(guī)設立開發(fā)區(qū)，非法占地、入市現(xiàn)象有所抬頭。一些地方過去名目繁多的開發(fā)區(qū)占地仍有大量的遺留問題沒有完全解決，新一輪興辦各類園區(qū)和圈地現(xiàn)象又有上升之勢。不少園區(qū)長期沒有項目且名不符實。據有關部門調查，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，其中，經國務院批準的只有232個，占6％；省級人民政府批準的1019個，占26.6％，其他2586個都是省級以下開發(fā)區(qū)，占67.4％。據不完全統(tǒng)計，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3.6萬平方公里，超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地總面積。

　　許多地方違法授予園區(qū)土地供應審批權，園區(qū)用地未批先用、非法占用、違法交易的情況十分嚴重。據10個省、直轄市的上報統(tǒng)計，在458.1萬畝園區(qū)實際用地中，未經依法批準的用地就達到314.6萬畝，占68.7％。此外，有的地方借縣改區(qū)（市）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)之機，把大量農用地轉為建設用地。部分城市不從實際出發(fā)，盲目將城區(qū)面積成倍擴大，嚴重突破土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模。

　　第二，擅自改變土地用途，任意出臺土地優(yōu)惠政策。不少地方的基層政府違法與開發(fā)商私自簽訂用地協(xié)議，規(guī)避招標、拍賣、掛牌出讓，有的地方還以用地協(xié)議為依據辦理相關審批手續(xù)后，擅自改變土地用途進行房地產開發(fā)。許多以辦教育、發(fā)展高新技術產業(yè)等為名的園區(qū)，將以劃撥方式圈占的土地改變用途后搞房地產開發(fā)，導致劃撥土地變相非法入市。不少地方在招商引資中競相壓低地價、惡性競爭，導致國有土地資產流失。

　　第三，亂批濫占耕地，嚴重侵害農民利益。一些地方層層下放土地管理權限，違反國家規(guī)定濫用征地權，不尊重農民意愿，強行征用農民集體土地。一些地方在征地中，不安排農民就業(yè)，經濟補償不到位。有的地方為爭取項目，采用征地由地方包干的辦法，地方財力有限，就克扣、拖欠征地費用，還有不少地方層層挪用、截留土地補償安置費，造成不少農民失地又失業(yè)，影響社會穩(wěn)定。

　　第四，土地市場不健全，市場機制作用不充分。目前，除交通和水利設施用地外，全國實際建設用地約有 25萬平方公里，其中7萬多平方公里為國有土地，按照法律規(guī)定，這部分用地市場配置或有償使用的比例應當達到40％～50％，而目前只有24％；農民集體建設用地約18萬平方公里，其中單位和個人用于生產經營的土地約2萬平方公里，這部分用地也應當進行市場配置。但由于土地市場不完善、不健全，市場配置土地資源的量明顯偏低。

　　第五，整頓工作進展不平衡，土地保護工作不落實。有的地方政府對治理整頓土地市場秩序工作重視不夠，措施不力；有的回避問題，甚至隱瞞不報；有的整改工作抓得不緊，重點不突出；還有些地方邊整邊犯，甚至明知故犯。

　　發(fā)生上述問題，原因是多方面的。有的地方盲目貪大求洋，以犧牲寶貴的土地甚至是耕地資源為代價，追求一時的發(fā)展。一些基層領導熱衷于搞形象工程，置法律、政策和農民的利益于不顧，以言代法。個別領導干部甚至濫用職權干預土地管理和執(zhí)法，官商勾結，以權謀私，以地牟利。另外，土地違法處理輕，不足以使違法者受到震懾。

　　溫家寶總理對這次會議的重要批示指出，土地是民生之本，保護土地是一項基本國策。當前，土地市場秩序反映出的問題，已經對人民生活造成影響，干擾了基本國策的落實，成為我國經濟運行和市場建設中的一個突出矛盾。如果對這些問題不及時采取果斷措施加以制止，勢必影響經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，我們必須把思想認識統(tǒng)一到中央的部署上來，進一步整頓和規(guī)范土地市場秩序。

　　三、端正經濟建設和保護土地的指導思想

　　保護土地關系國民經濟健康發(fā)展，關系社會進步和穩(wěn)定，關系中華民族的生存與發(fā)展，關系廣大人民群眾的根本利益。加強土地管理，切實保護耕地，解決好土地市場中的突出問題，是貫徹“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的根本要求。在經濟建設和保護土地的指導思想上，需要把握好以下幾點：

　　一是堅持走可持續(xù)發(fā)展之路，切實保護好土地。我國人口多，耕地少，土地后備資源不足，任何時候都不能掉以輕心。保障糧食安全，必須以保有一定數量的耕地為前提。我國的糧食主產區(qū)主要集中在東、中部地區(qū)，有限的優(yōu)質耕地主要集中在沿海地區(qū)。如果東部沿海的大量土地被圈占，幾千年形成的良田沃土被破壞，就難以彌補。西部地區(qū)生態(tài)脆弱，生態(tài)環(huán)境建設的任務很重，開發(fā)土地受到較大限制。不講保護資源和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，不會是持久的發(fā)展，也不是對子孫后代負責任的態(tài)度。我們要實現(xiàn)的發(fā)展，是可持續(xù)的發(fā)展，是經濟社會與資源環(huán)境相互協(xié)調的發(fā)展，絕不能違背客觀規(guī)律、脫離基本國情，以大量浪費土地、損害耕地、破壞資源環(huán)境為代價，換取經濟的暫時發(fā)展。這種追求局部和眼前利益的做法，最終會損害全局和長遠利益，損害廣大人民的根本利益。

　　二是堅持城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，切實保護農民利益。農業(yè)、農村和農民問題，始終是我國現(xiàn)代化建設和城鄉(xiāng)發(fā)展中的首要問題。全面建設小康社會，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展。在積極推進城鎮(zhèn)化的過程中，要堅持保護農村土地，保護農業(yè)發(fā)展，保護農民利益。

　　三是堅持依法行政，科學制定和嚴格執(zhí)行土地規(guī)劃。執(zhí)行土地法規(guī)，是對每個領導干部的基本要求。只有依法辦事，才能有效行政。土地規(guī)劃、土地審批、土地供應都有明確的法律程序和具體規(guī)定，必須嚴格執(zhí)行。土地的科學規(guī)劃，關系到土地資源的利用和保護，關系到區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展，是國家調控經濟社會協(xié)調發(fā)展的一個重要手段。要提高對土地規(guī)劃的認識，提高土地規(guī)劃的權威性和約束力，加強土地利用規(guī)劃管理。

　　四、加大土地市場秩序治理整頓的力度

　　根據中央關于實行最嚴格的土地管理制度的方針，國務院決定進一步加大土地市場秩序治理整頓的力度。針對當前土地市場秩序中存在的問題，我提出以下幾點要求：

　　第一，加強領導，狠抓落實。各省、 自治區(qū)、直轄市人民政府一定要高度重視，切實加強領導，加大治理整頓的工作力度。主要領導要親自抓、負總責。分管領導要主動協(xié)助，其他領導要積極配合。要一級抓一級，認真做好部署、督促和指導工作。有關領導干部要帶頭糾正存在的問題，特別是對立案查處的土地違法案件，要做到決不說情，決不護短。在這次整頓中，各地要認真自查自糾，積極爭取主動。不主動自查自糾，執(zhí)法犯法，以權謀私，影響惡劣的，必須依法從嚴處理。要抓緊解決工作中存在的突出問題，切實做到領導到位、責任到位、措施到位、工作到位。

　　第二，突出重點，集中解決開發(fā)區(qū)違法違規(guī)占地問題。清理違規(guī)設立各類開發(fā)區(qū)，是這次治理整頓的重點。為了防止違規(guī)突擊審批各類開發(fā)區(qū)，國務院辦公廳已于7月18日發(fā)出了《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》（國辦發(fā)明電[2003]30號），明確規(guī)定自通知下發(fā)之日起，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務院有關部門一律暫停審批新設立和擴建各級各類開發(fā)區(qū)。國家級開發(fā)區(qū)確需擴建的，須報國務院審批。對突擊審批和突擊設立開發(fā)區(qū)的行為，要嚴肅追究有關領導和當事人的責任。昨天，國務院辦公廳又發(fā)出了《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)[2003]70號）。按照規(guī)定，該撤銷的要堅決撤銷；該核減面積的要堅決核減；該縮小范圍的要堅決縮小；該扣回用地指標的要堅決扣回。

　　這里，我代表國務院再次重申：設立各類開發(fā)區(qū)的批準權在國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級。國務院各部門和省級以下人民政府及有關部門都不得以任何理由擅自批準設立各類開發(fā)區(qū)。今后要更加嚴格地控制設立以成片土地開發(fā)為條件的開發(fā)區(qū)。已設立的各類開發(fā)區(qū)，都必須經過國土資源管理部門和建設部門審核是否符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃。各地對各類開發(fā)區(qū)違規(guī)占用和出讓后長期閑置的土地，要堅決依法收回。嚴禁違法下放農用地轉用和土地征用的審批權，已經下放的要立即糾正，所依據的文件要立即廢止。堅決糾正一些部門和地方政府違規(guī)批準設立各類開發(fā)區(qū)；堅決糾正通過設立各類開發(fā)區(qū)，突破上一級土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模；堅決糾正非法批地和未批先用。各級人民政府和各有關部門必須按照國務院要求，認真搞好各類開發(fā)區(qū)的清查工作，嚴格按要求搞好整改。國務院有關部門和金融機構等都要各司其職，發(fā)揮好職能作用。

　　第三，加強督查指導，加大執(zhí)法力度。這次土地市場秩序治理整頓重點在市、縣。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要進一步加強對市、縣的督查指導。在督查的基礎上，要將開展這項工作的成效作為有關領導干部政績考核的重要內容。地方各級人民政府要加強組織協(xié)調，營造齊心協(xié)力抓好治理整頓的良好氛圍。國務院有關部門也要從各自的職責出發(fā)，努力做好土地管理和保護有關工作。

　　國土資源部要會同有關部門，集中力量繼續(xù)認真開展對各地的專項督查。對督查中發(fā)現(xiàn)的重大問題，要及時向國務院報告。要運用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代科技手段開展土地執(zhí)法監(jiān)察工作。要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。對重大案件要及時通報，公開曝光。要通過對土地違法案件的查處，真正使違法者得到懲處，違法行為得到糾正，全社會受到教育。同時，也要大力宣傳依法辦事、認真進行整改的好典型，推廣先進經驗，發(fā)揮好示范帶動作用。

　　第四，進一步采取措施，全面加強土地管理工作。中央多次提出，在新的形勢下，國土資源管理特別是土地管理只能加強，不能削弱。要始終堅持“嚴而又嚴”的總要求，加強土地的集中統(tǒng)一管理和土地審批管理。在發(fā)揮行政手段的同時，積極發(fā)揮法律手段、經濟手段的作用，認真落實各項治本之策。要加強法制建設，進一步健全土地管理法律法規(guī)體系。改革和完善征地制度，規(guī)范農村集體建設用地流轉。強化土地違法責任，明確土地犯罪量刑的法律依據。

　　要嚴格土地利用規(guī)劃、計劃的管理，嚴格實施土地用途管制制度，加強耕地保護特別是基本農田保護，要依據科學的行業(yè)用地標準審批土地。因經濟建設發(fā)展確需調整規(guī)劃、計劃的，必須按法定程序進行，嚴禁隨意突破。對不符合土地利用規(guī)劃、計劃的項目，不得批準立項、不得批準用地、不得批準貸款。各省、自治區(qū)、直轄市農用地轉用和土地征用審批供地的情況，要及時向國土資源部備案。

　　要進一步發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用。堅決執(zhí)行經營性用地招標、拍賣、掛牌出讓制度。規(guī)范協(xié)議出讓行為，嚴禁低價出讓土地。嚴格限制劃撥用地范圍。建立健全土地市場的動態(tài)監(jiān)測、預警和信息發(fā)布制度，加強對土地市場的動態(tài)監(jiān)測和分析，對土地供應適時進行總量、結構的調控。加強土地產權制度建設，做好土地登記、調查、監(jiān)測等基礎業(yè)務工作，積極推進相關配套改革。

　　第五，繼續(xù)加強國土資源管理隊伍建設，不斷提高依法行政水平。加強土地管理，合理利用土地，切實保護耕地，是政府的重要職責。土地管理是一項嚴肅的行政執(zhí)法工作，加強干部隊伍建設十分重要。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要高度重視和關心這支隊伍的建設，確保國土資源部門職能明確，編制、人員、經費到位。各級人民政府要支持國土資源部門依法行政，為國土資源管理創(chuàng)造良好的環(huán)境。各級國土資源部門一定要適應形勢和任務的要求，進一步增強責任感和使命感。要加強教育、強化紀律、嚴格管理，提高素質，改進作風，提高管理服務能力和依法行政水平。各有關部門要顧全大局，通力合作，支持配合國土資源部門的工作。

　　治理整頓土地市場秩序是當前經濟工作中的一項重要任務，各級人民政府要高度重視，把這項工作抓緊抓好。

　　讓我們在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，全面貫徹“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，堅持立黨為公，執(zhí)政為民，認真落實國務院的部署和要求，齊心協(xié)力，扎實工作，不折不扣地完成這次治理整頓土地市場秩序的任務，加強土地市場建設，促進國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展和社會全面進步。