推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

2002年8月23日杭州

位代表：

　　大家好！

　　建設(shè)部、國家環(huán)保總局今天召開的這個會議很及時、很重要。我今天主要就推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展做一個講話。從去年下半年開始，國家計委根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示，牽頭與建設(shè)部、國家環(huán)?？偩值炔块T就推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化問題著手進(jìn)行調(diào)研，在廣泛征求有關(guān)部門和地方的意見后，與今年的7月國家計委、建設(shè)部、國家總局聯(lián)名向國務(wù)院上報了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展有關(guān)問題的請示》。最近，國務(wù)院同意了這個《請示》，要求三部委聯(lián)名下發(fā)，全面推進(jìn)這項工作。

　　下面，我主要根據(jù)三部委聯(lián)合上報國務(wù)院的文件，就這項工作分三個方面講幾點意見。

　　一、提高認(rèn)識，明確目標(biāo)

　　長期以來，由于思想認(rèn)識不到位、資金投入不足等原因，我國城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終滯后于城市的發(fā)展。據(jù)中國環(huán)境現(xiàn)狀公報，2001年全國城鎮(zhèn)年生活污水排放量大約是228億立方米，但集中處理率不到35％，未經(jīng)處理的污水直接排入城市水系及相關(guān)流域，對江河湖泊水質(zhì)及環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染；全國每年產(chǎn)生的1.6億噸城市生活垃圾中，經(jīng)過無害化處理的不到一半，大量垃圾在城市邊緣露天堆放或簡易填埋，由此引發(fā)了水源污染、水質(zhì)下降、生物消亡及傳染病流行等一系列問題，直接威脅著社會、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　為此，自1998年國家實施積極財政政策以來，我們抓住了機(jī)遇，始終把城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施作為一個重點投資方向。五年來，共安排510億元國債資金用于600多個城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，包括污水垃圾處理、集中供熱、燃?xì)獾扰c環(huán)境有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其總投資規(guī)模1600多億元。涉及到全國95％的地級以上城市以及中西部地區(qū)的部分縣城。其中，安排國債300多億元支持了317個水污染治理項目，新增污水處理能力2400萬立方米/日。安排國債資金6億元，支持了22個污水回用試點項目的建設(shè)，新增回用水供應(yīng)能力150萬立方米/日。安排國債資金53億元，建設(shè)垃圾處理項目147個，日處理垃圾能力8萬噸，使全國城市垃圾無害化處理率提高12個百分點。

　　這些年，國債建設(shè)對城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的功績是有目共睹的。隨著這些國債項目的建成并發(fā)揮作用，一批地級城市將結(jié)束無污水、垃圾處理設(shè)施的歷史，城市環(huán)境得到較大改變，一批城市中心區(qū)水系基本實現(xiàn)了水清、岸綠、流暢的目標(biāo)。

　　應(yīng)當(dāng)看到，我們所取得的成績與“十五”計劃《綱要》對城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所提出的目標(biāo)還相差很遠(yuǎn)。要完成“十五”計劃《綱要》的目標(biāo)，需投資幾千億元，據(jù)測算，僅水污染治理幾個專項計劃，如“三河三湖”、“環(huán)渤海碧海行動”、“三峽庫區(qū)及上游”等規(guī)劃內(nèi)水污染治理工作投資規(guī)模就近2500億元。

　　目前，我國城市污水、垃圾處理設(shè)施主要還是沿用以政府投資為主的建設(shè)模式，仍然采用政府補(bǔ)貼為主的運行政策，如此巨大的投資需求以及龐大的運行費用，僅靠各級政府財力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要通過引入市場競爭機(jī)制，對項目建設(shè)與管理按照企業(yè)化、市場化的模式運作，才能從根本上解決資金不足以及投資、運行效率不高的問題，從而完成“十五”計劃綱要提出的任務(wù)。因此，當(dāng)前通過改革體制、規(guī)范管理、加強(qiáng)監(jiān)督等措施，加快推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化顯得尤為迫切和必要。

　　另外，從宏觀經(jīng)濟(jì)角度來看，在當(dāng)前情況下，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投資對國民經(jīng)濟(jì)的增長是正的貢獻(xiàn)。1997年亞洲金融危機(jī)以來，我國經(jīng)濟(jì)運行一直面臨著的問題是總需求不足，物價水平呈負(fù)增長，與基本建設(shè)有關(guān)的物資供過于求，生產(chǎn)能力部分放空。在這種情況下，城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)就有可能成為擴(kuò)大內(nèi)需的投資重點，大力發(fā)展環(huán)保項目建設(shè)是一箭雙雕，既可以解決生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題，又可以調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、拉動內(nèi)需。

　　因此，大家要統(tǒng)一認(rèn)識、明確任務(wù)，加強(qiáng)以污水、垃圾處理為重點的城市環(huán)境綜合治理工作，堅決糾正以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為，堅持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步發(fā)展，著力保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。力爭“十五”期間，城市環(huán)境污染惡化的趨勢總體上得到控制，使城市和區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量有較大的改善。

　　二、當(dāng)前制約城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要問題

　　（一）一些地方對環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不夠。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，多數(shù)地方尤其是中西部地區(qū)受財力的限制，把更多的精力投入到供水、供氣、城市道路及廣場建設(shè)，對生態(tài)環(huán)境和污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)重視不太夠，投入較少。在沒有建立合理的運營及投資及投資回報機(jī)制情況下，污水、垃圾處理設(shè)施完全由政府撥款建設(shè)，融資渠道單一，建設(shè)資金嚴(yán)重不足。

　?。ǘ┦召M機(jī)制亟待完善。各地執(zhí)行的污水、垃圾處理收費項目、性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)各不相同，收費率低，難以滿足項目建設(shè)和運營的需要。有些地方過于強(qiáng)調(diào)城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，既沒有財力補(bǔ)貼，又不出臺收費政策，造成一些中央補(bǔ)助投資律成的污水處理廠“曬太陽”，有錢建設(shè)無錢運營。

　?。ㄈ┕芾眢w制改革不到位。由于城市污水、垃圾處理行業(yè)具有一定自然壟斷性，行業(yè)管理體制改革進(jìn)展緩慢的情況下，多數(shù)城市的污水、垃圾處理單位仍然是事業(yè)行政性單位，機(jī)構(gòu)臃腫，隊伍龐大，效率低下，缺乏責(zé)任約束機(jī)制和獨立經(jīng)營的積極性。有些地方出現(xiàn)運行成本與價格不斷攀升的局面。

　?。ㄋ模┊a(chǎn)業(yè)化運作不規(guī)范。目前，一些城市采取合資、合作和BOT等方式，對污水、垃圾處理設(shè)施的投資運營按照產(chǎn)業(yè)化模式進(jìn)行了積極的嘗試。但在具體操作過程中，由于缺乏經(jīng)驗和必要的指導(dǎo)，項目運作不盡規(guī)范，有些地方政府承諾高額固定回報，社會投資演變?yōu)殚L期高息貸款，有的項目轉(zhuǎn)讓后放棄了政府監(jiān)管，安全運營難以保證。

　　三、推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要意見

　　我們提出的意見主要是針對以上問題提出的，所謂產(chǎn)業(yè)化就是指改革價格機(jī)制和管理體制，鼓勵各類所有制經(jīng)濟(jì)積極參與投資和經(jīng)營，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的投融資及運營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化，形成開放式、競爭性的建設(shè)運營格局。

　　上報國務(wù)院的《意見》一共有24條，但歸納起來主要是5個方面。首先是收費問題，這是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)條件。我們提出要加快推進(jìn)價格改革。己建有污水、垃圾處理設(shè)施的城市都要立即開征污水和垃圾處理費，其他還沒有開征處理費的城市應(yīng)在2003年底以前開征。征收的污水處理費要能夠補(bǔ)償城市污水處理廠運營成本和合理的投資回報，有條件的城市，還可適當(dāng)考慮污水管網(wǎng)的建設(shè)費用。全面實行城市垃圾處理收費制度，保證垃圾處理企業(yè)的運營費用和建設(shè)投資的回收，實現(xiàn)垃圾收運、處理和再生利用的市場化運作。污水和垃圾處理的征收標(biāo)準(zhǔn)可按保本微利、逐步到位的原則核定。最近，江蘇省無錫、鎮(zhèn)江、常州等幾個城市已將污水處理費提高到每噸1.15元左右，南京市也在1元以上，這樣就為市場化運作創(chuàng)造了條件。江蘇省最近提出，將太湖治理規(guī)劃要求建設(shè)的77座污水處理廠調(diào)整增加為86座污水處理廠。這會使太湖流域水質(zhì)的改善，進(jìn)一步改善該地區(qū)的投資環(huán)境。當(dāng)然，污水、垃圾收費問題涉及到千家萬戶，各級政府一定要依法穩(wěn)妥操作。我認(rèn)為在這個問題上也要進(jìn)一步解放思想。大家可以回顧當(dāng)初電信產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程。電信業(yè)在幾年前也是個福利性事業(yè)單位，那時候安裝電話還是一種有級別的福利，領(lǐng)導(dǎo)干部才能安裝，老百姓安裝需付幾千塊錢的初裝費，打一個電話幾毛錢，大家都認(rèn)為不能接受，手機(jī)根本不能普及。可是產(chǎn)業(yè)化之后，收費到位之后，這幾年的發(fā)展是非常迅速，我國的電話安裝率大大超過了發(fā)展中國家，手機(jī)普及率僅次于美國，排全世界第二位。手機(jī)雙向收費，它一響就大大超過我們城市一噸的污水處理費，一個手機(jī)一響，雙向收費6毛錢，現(xiàn)在有多少城市污水處理收費在6毛錢以上。所以我現(xiàn)在要表揚江蘇，江蘇幾個大城市都在1元錢以上，這可以使污水處理設(shè)施欠帳問題得到根本解決，現(xiàn)在蘇、錫、常地區(qū)，是我們國家吸收投資最好的地方，臺商、日商大量的產(chǎn)業(yè)往這里轉(zhuǎn)移，為什么？就是看中它的環(huán)境。所以江蘇省也看到環(huán)境治理好了，投資環(huán)境才能好。否則污水、垃圾成堆，根本無法建立高精尖的企業(yè)。

　　第二是改革管理機(jī)制問題?！兑庖姟诽岢觯F(xiàn)有從事城市污水、垃圾處理運營的事業(yè)單位，要在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按《公司法》改制成獨立的企業(yè)法人。暫不具備改制條件的，可采取目標(biāo)管理的方式，與政府部門簽定委托經(jīng)營合同，提供污水、垃圾處理的經(jīng)營服務(wù)。鼓勵企業(yè)通過招投標(biāo)方式獨資、合資或租賃承包現(xiàn)有城市污水、垃圾處理設(shè)施的運營管理。鼓勵將現(xiàn)有的污水垃圾處理設(shè)施在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過招標(biāo)實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、盤活存量資產(chǎn)，盤活的資金要用于城市污水管網(wǎng)和垃圾收運系統(tǒng)的建設(shè)。

　　第三是針對城市污水、垃圾處理項目建設(shè)運營的特點，提出一些產(chǎn)業(yè)化的指導(dǎo)性具體意見。關(guān)于合理回報的問題，當(dāng)?shù)卣蛭械臋C(jī)構(gòu)可參照同期銀行長期貸款利率的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定投資回報參考標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)其它具體條件計算出項目的運行成本，合理確定城市的污水、垃圾處理的價格，以此價格作為對投資者招標(biāo)的標(biāo)底上限，通過招標(biāo)選擇最優(yōu)化的方案及項目的投資及運營企業(yè)。政府或者指定代理人與投資者之間的協(xié)議應(yīng)體現(xiàn)“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的原則，不得為投資者提供無風(fēng)險的投資回報擔(dān)?；蛘咦兿嗟墓潭〒?dān)保。文件對投資城市污水、垃圾處理設(shè)施項目的資本金比例、經(jīng)營期限、特許經(jīng)營企業(yè)的從業(yè)資格等提出了指導(dǎo)性意見。

　　第四是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目投資大、回收期長的特點，提出政府應(yīng)給予的一些必要的政策扶持。對新建的城市污水、垃圾處理設(shè)施項目建設(shè)在用地、生產(chǎn)用電等等要給予一定優(yōu)惠。鼓勵城市政府用污水、垃圾處理費收費權(quán)質(zhì)押貸款，積極嘗試以各種方式拓寬污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)的融資渠道。

　　國家支持城市污水、垃圾處理工程的項目法人利用外資包括申請國外優(yōu)惠貸款，并且要對中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)化項目給予適當(dāng)補(bǔ)助。今后，凡是未按產(chǎn)業(yè)化要求進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營的污水、垃圾處理設(shè)施，國家將不再在政策、資金上給予扶持。

　　根據(jù)污水、垃圾處理項目的自然壟斷性，我們提出，政府有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督管理，要加快制定污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運營、拍賣、抵押、資產(chǎn)重組、資金補(bǔ)助、收費管理、市場準(zhǔn)入等方面的配套政策，清理行政性的壁壘和地區(qū)分割障礙，為國內(nèi)外投資者投資、經(jīng)營污水、垃圾處理設(shè)施創(chuàng)造公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境。積極推進(jìn)城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化規(guī)范有序地發(fā)展。

　　城市污水、垃圾處理實行產(chǎn)業(yè)化后，各級政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式，加強(qiáng)對市場秩序的監(jiān)督和管理，依法行政；要制定明確的污水、垃圾處理操作規(guī)程和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，明確運營企業(yè)的責(zé)任和權(quán)益。

　　城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的工作面很寬，政策性很強(qiáng)，今天參加會的主要都是建設(shè)部門和環(huán)保部門的同志，城市建設(shè)、環(huán)保部門的責(zé)任重大，希望大家能在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門分工負(fù)責(zé)、密切配合下，很好地完成這項工作。

　　謝謝大家。