上海大學法學院副教授 李鳳章

　　1989年，青島開發(fā)區(qū)開始建設(shè)第一批商業(yè)化住宅小區(qū)，由于當時國家對國有土地使用權(quán)最高年限沒有明確的法律規(guī)定，當?shù)乇阍谕恋厥褂脵?quán)出讓上大膽嘗試，設(shè)定了20年的土地使用期限。今年6月，青島開發(fā)區(qū)阿里山路部分小區(qū)住宅的土地使用權(quán)即將到期，如何續(xù)期、如何收費等問題引起媒體關(guān)注。當?shù)卣块T表示：“在沒有明確的國家政策出臺前，一律不接受媒體采訪。”（《京華時報》4月27日）

　　土地使用權(quán)到期了，業(yè)主們很著急。其實，《物權(quán)法》已經(jīng)為他們續(xù)了期，這不需要任何合同，不需要當?shù)貒敛块T的任何配合或者批準，國土部門為了保證土地使用權(quán)登記或者證書的正確性，最多不過將土地使用權(quán)的期限加以更正和明確而已。至于收費，舉證的責任已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了國土部門手里。而目前，尚未見到允許收費的法律依據(jù)。

　　為什么這樣講呢？因為《物權(quán)法》規(guī)定得很清楚，住宅類土地使用權(quán)到期后自動續(xù)期，而非出讓合同到期后自動續(xù)期。區(qū)別土地使用權(quán)和出讓合同及其出讓金債務(wù)，對于理解這一問題極為關(guān)鍵。土地使用權(quán)的續(xù)期，僅僅是權(quán)利本身的延期，而出讓合同到期后自動續(xù)期，卻等于雙方按照原有的出讓合同條件，重新簽訂了一個出讓合同，不但土地使用權(quán)的期限繼續(xù)了，而且使用權(quán)人的其他義務(wù)，包括出讓金的繳納等，也將繼續(xù)按照原合同執(zhí)行。

　　因此，既然《物權(quán)法》白紙黑字寫的是土地使用權(quán)自動續(xù)期，而絲毫沒有考慮出讓合同，那就意味著，出讓金的繳納，并不是使用權(quán)自動續(xù)期的必要條件。除非國家通過法律，明確規(guī)定，現(xiàn)在要對土地使用權(quán)人收取土地出讓金或類似的土地使用費用，在此之前，任何部門擅自收費，都是于法無據(jù)的。

　　那么，國家是不是就可以立法規(guī)定再次繳納出讓金呢？此前有關(guān)土地使用權(quán)到期后有償續(xù)期的討論中，有人曾經(jīng)提出了每平方米補交1000元的設(shè)想。這顯然超過了民眾的負擔能力，不要說房屋所有權(quán)人一下子拿出10多萬元來，就是拿出1萬元來，估計都有難度——他們拿不出來的話，政府又能怎么樣呢？還能把居民趕到大街上去不成？所以，即使國家立法對續(xù)期后的土地使用權(quán)收費，也無法像原來一樣采取躉交的方式，而只能是按年繳納，并且對低收入者加以減免。這樣，所謂的出讓金就變成了土地保有稅。

　　其實，現(xiàn)在的出讓金作為土地使用人向國家繳納的所謂地租，本質(zhì)上不過是稅收的一種表現(xiàn)形式。出讓金模式讓國家免除了論證稅收合法性的義務(wù)，從而降低了征收難度，但也帶來了很大的問題。首先是土地財政的問題。其次，出讓金以招拍掛的方式確定，數(shù)額和標準因地而異，因時而異，并且受到供需的影響，缺乏稅收的穩(wěn)定性和公平性。再次，出讓金一次性繳納，極大地增加了居住人的負擔，對居民的其他消費產(chǎn)生了嚴重的擠出效應(yīng)，不利于刺激內(nèi)需。最主要的，由于出讓金的一次性繳納，居民保有土地期間，政府就很難再征收土地的保有稅，而由于不必承擔保有成本，居民購買房地產(chǎn)閑置囤積的行為就無法遏制，從而進一步加大了房地產(chǎn)的供需矛盾和投機。因此，從出讓金制度向保有稅制度發(fā)展，應(yīng)該成為我國土地有償利用的改革方向。

　　我國的土地出讓制度肇源于香港特區(qū)，而香港早已明確在土地使用權(quán)到期后，以年租即保有稅代替出讓金的繳納。雖然內(nèi)地和香港的實際情況有很大差別，但內(nèi)地沒有理由僅學習其開端，而無視其轉(zhuǎn)向。《物權(quán)法》的規(guī)定，無疑為實現(xiàn)這一制度變革奠定了基礎(chǔ)。建議有關(guān)部門盡快出臺保有稅法，逐步廢除出讓金制度，這才是續(xù)期收費的最終解決之道。

摘自：東方早報